第1篇 拆遷辦踐行科學(xué)發(fā)展觀調(diào)研報告
拆遷辦踐行科學(xué)發(fā)展觀調(diào)研報告
城中村拆遷改造的探討
在深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀的新形勢下，隨著城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，城市地域規(guī)模快速擴張，一些過去是農(nóng)村的區(qū)域已逐步納入城市規(guī)劃范圍，這些城中村在城市的發(fā)展中存在著諸多不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，對城市的面貌，城市的品味和市民的生活質(zhì)量帶來了不同程度的影響。尤其是行政區(qū)劃調(diào)整后，城市并存的二元結(jié)構(gòu)依然明顯，成為“都市里的村莊”，一方面，這些“城中村”基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，建筑布局零亂，環(huán)境衛(wèi)生差，不適應(yīng)現(xiàn)代城市建設(shè)和管理的要求，成為城市管理的“盲點”。另一方面，“城中村”居民的就業(yè)，社會保障等基本社會保障跟不上農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的步伐，形成了社會不穩(wěn)定因素。因此，切實解決“城中村”問題，不僅是深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程的重要舉措，也是迅速改善城市整體形象，全面提高群眾生活質(zhì)量的迫切要求。
一、城中村的基本情況
“城中村”，是指所在地域進(jìn)入城區(qū)或城市建設(shè)區(qū)，基本無土地或只有少量土地可耕，在房地產(chǎn)權(quán)屬，享受和執(zhí)行的政策，戶籍和行政管理體制，思想觀念和生活習(xí)俗等，仍保留著農(nóng)村形態(tài)的村落?！俺侵写濉贝篌w可分三種類型。第一種：“中心型”，即地理位置處在市中心區(qū)，被城市建筑所包圍，基本無土地。第二種：“延伸型”，即地理位置處在城郊結(jié)合部和城市建設(shè)區(qū)，有少量農(nóng)用土地。第三種，“邊緣型”，即地理位置處在城市近郊，有較多的農(nóng)用土地，已納入近期城市規(guī)劃發(fā)展范圍。據(jù)調(diào)查，我縣的毛家巷屬典型的“中心型”城中村，其位置于我縣興隆路以南，文成路以北，文成中路以東，棲云南路以西的區(qū)域范圍內(nèi)，四周樓群排列，合圍在樓群之中。象這種類型的城中村還有位于_____縣文成小學(xué)對面城關(guān)鎮(zhèn)城關(guān)村三社的十幾戶農(nóng)民，城關(guān)鎮(zhèn)北關(guān)村五社的4戶農(nóng)民，位于一悟路。屬于第二種“延伸性”類型的城中村有城關(guān)鎮(zhèn)北關(guān)村八社的農(nóng)戶，位于環(huán)城西路南段。目前，我縣的城中村基本屬于前兩種類型，隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，第三種“邊緣性’城中村也將出現(xiàn)。
城中村因其形成的原因不同而具有許多特點。一是多數(shù)村落處在城市繁華地段，是名副其實的“都市村莊”，生活環(huán)境同市民一樣；二是大部分土地被城市建設(shè)征用，村民基本不從事農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)而從事第三產(chǎn)業(yè)或在企業(yè)工作；三是大部分農(nóng)戶都有農(nóng)房出租，有的還有營業(yè)房出租；四是相當(dāng)一部分村民的收入比城里普通市民高，生活富足，不愿農(nóng)轉(zhuǎn)非；五是人口構(gòu)成多元化。有的村民已農(nóng)轉(zhuǎn)非，有的還是農(nóng)業(yè)戶口，一些外地人與城中村村民結(jié)婚，戶口還未批準(zhǔn)遷入，一些外地人在農(nóng)村買地建房居住，戶口管理還在原籍；還有大量外來人員租房居住。
“城中村”形成的原因分析:城市的快速發(fā)展，需要通過征收周邊農(nóng)村的土地獲得擴展的空間。土地被征收了，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民還留在原居住地上，并且保留一部分供他們建房居住的宅基地，“城中村“的問題逐步顯現(xiàn)。可以說，我國城市的快速擴張是造成“城中村’問題日益突出的普遍原因。換言之，“城中村”是城市現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)過程中的必然產(chǎn)物。除了上述的共性原因外，還有以下幾個方面的因素：
1、主城區(qū)本身的建設(shè)任務(wù)繁重，無暇顧及“城中村”的改造，是形成“城中村”的客觀原因。
2、缺少控制性詳細(xì)規(guī)劃，過分追求城市開發(fā)過程中的利益最大化，是“城中村”未能徹底改造的重要原因。 “城中村”大多處于沒有控制性詳規(guī)指導(dǎo)或者是大規(guī)模開發(fā)后遺留下來的區(qū)域，城市開發(fā)建設(shè)過程“吃肉留骨”的現(xiàn)象較為普遍。開發(fā)商往往對那些好開發(fā)、易賺錢的“黃金地段”感興趣，愿意先行開發(fā)，而那些開發(fā)周期長、拆遷任務(wù)重的地塊則受到冷落，長期擱置。當(dāng)?shù)氐木用裰荒芾^續(xù)生活在開發(fā)地塊的中間地帶，無法改變“城中村”面貌。另外，由于規(guī)劃建設(shè)的實施存在時序問題，而協(xié)議出讓土地政策缺乏有效控制開發(fā)時序的手段，現(xiàn)行的政策對開發(fā)商的建設(shè)時序也沒有明確的要求，從而造成一些地塊長期擱置未能按時開發(fā)。
3、長期分割的城鄉(xiāng)二元管理體制，是形成“城中村”的深層原因。“城中村”作為城市化過程中一種獨特的現(xiàn)象，在管理體制上，一方面它作為城市社區(qū)的組成部分，必須接受城市政府的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該在城市社區(qū)管理體制下運行；另一方面它又屬于農(nóng)村社區(qū)，在土地制度、生產(chǎn)組織制度等方面必須執(zhí)行農(nóng)村社區(qū)管理體制，從而構(gòu)成了管理體制上的交叉性。大量的“城中村”是歷次區(qū)劃調(diào)整中由郊區(qū)直接劃入城區(qū)的，長期的農(nóng)村管理體制形成了相對獨立的生產(chǎn)生活方式，難以按照城市管理體制進(jìn)行管理，造成“城中村”的規(guī)劃、建設(shè)、管理長期處于混亂和無序狀態(tài)。同時，這些原來的“村莊”道路基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施嚴(yán)重建設(shè)滯后，進(jìn)一步從整體上破壞了城市面貌。
4、農(nóng)村土地所有制性質(zhì)是制約“城中村”城市化進(jìn)程的重要因素。農(nóng)村土地的集體所有和宅基地政策，使村民可以低價甚至無償?shù)孬@得土地使用權(quán)，在受到外部利益的刺激和誘惑下，“城中村”的居民就有可能不再遵守集體土地使用的各種規(guī)范，這就必然出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)實存在的情形：大量的違 章違規(guī)建筑，而沒有任何規(guī)劃與建設(shè)部門的批準(zhǔn)文書，當(dāng)然也就沒有土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證；以土地入股興辦各類經(jīng)濟(jì)實體；用集體土地進(jìn)行非法的房地產(chǎn)開發(fā)等。由于“城中村”集體土地的邊緣性、復(fù)雜性和相對于國有土地使用權(quán)的低廉性，使它擁有旺盛的需求市場，“城中村”也得以長期存在。
二、城中村拆遷改造存在的問題
當(dāng)前，推進(jìn)舊城改造最主要的制約因素是拆遷難問題。導(dǎo)致拆遷難的原因具體有四個方面：
（一）拆遷補償價格低。居民普遍反映房屋拆遷中的貨幣補償水平偏低，不少低收入拆遷居民拿著有限的拆遷補償資金難以買到相應(yīng)的住房。危舊房屋集中地區(qū)困難家庭較多，由于補償資金太少，被拆遷戶沒有經(jīng)濟(jì)能力購買新房。購買新房時房型自然增長面積及遷居中的費用支出，也會增加拆遷戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這樣造成被拆遷戶抵觸情緒很大。
（二）安置還建落實難。開發(fā)企業(yè)在辦理拆遷手續(xù)時，按照規(guī)定必須準(zhǔn)備30%的安置房源。但實際操作時，很多房源僅處于中介信息狀態(tài)，且有些戶型、二手房房型，滿足不了拆遷戶的要求，產(chǎn)權(quán)置換難以落實到位。經(jīng)濟(jì)適用房、小戶型還建商品房、開發(fā)商自建還建房在開發(fā)建設(shè)中的比例偏低，能提供的安置現(xiàn)房源有限，不能實現(xiàn)點對點的安置。這些造成拆遷還建安置難。
（三）利益調(diào)節(jié)平衡難。對違法建筑補償、住宅改商業(yè)用房建筑補償、房屋置換差價補償?shù)葐栴}缺乏統(tǒng)一政策指導(dǎo)，容易形成執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，被拆遷人難以接受。住宅改商業(yè)用房房主的利益沖突明顯，拆遷后，住戶失去賴以生存的“自留地”，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)矛盾沖突；部分人認(rèn)為新房售價較高，開發(fā)商賺取超額利潤，使一些老百姓出現(xiàn)新的“住房難”問題，從而產(chǎn)生“心理失衡”。
（四）拆遷依法實際操作難。在實際工作中，依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》等法規(guī)進(jìn)行操作，缺少必要的剛性保障機制，往往形成“有法難依”、“依法難拆”的被動局面。很多開發(fā)商和代辦企業(yè)在實際操作中，只能以“思想工作”加“優(yōu)惠條件”推進(jìn)拆遷，甚至違規(guī)追加拆遷補償，嚴(yán)重影響拆遷補償價格政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
由于“城中村”形成的諸多原因，其存在的問題還包括：
1、用地和建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。違法用地和違章建筑屢禁不止，形成的面積大，牽涉的人口多；建筑物雜亂無章，間距、通風(fēng)、采光、消防等設(shè)施不符合要求；教育、體育、市政和生活配套設(shè)施缺乏，道路狹窄，管線雜亂，供水、排水設(shè)施簡陋，公共綠地少、環(huán)境衛(wèi)生差；土地利用率低，資源浪費嚴(yán)重；因土
地問題、違章建筑問題引發(fā)的矛盾多，妨礙城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
2、行政管理與集體經(jīng)濟(jì)運作不規(guī)范。村集體資產(chǎn)的合法手續(xù)不完善，產(chǎn)權(quán)不明晰，村企不分；集體經(jīng)濟(jì)薄弱，其收入只夠公共開支。
3、村民就業(yè)困難。土地被征撥后，中青年村民們都想找份工作干，由于文化偏低，缺乏專業(yè)技術(shù)特長等原因找不到合適工作，雖有房屋出租收入，村民的總體生活水平和生活質(zhì)量不高。
4、歷史遺留問題多。由于部分村存在著歷史遺留問題，“城中村”改造規(guī)劃無法實施，建設(shè)布局較為混亂。一些城中村住宅建設(shè)主要目的就是為了增加家庭收入，因此村莊建設(shè)密度較高，亂搭亂建比較嚴(yán)重，一定程度上影響了市容市貌。
5、改造工作困難較大。改造過程中還存在違章建筑拆遷補償難問題，對拆遷改造帶來很大的阻礙。
城中村改造的難點分析：隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“城中村”帶來的負(fù)面作用越來越明顯。因此，加快“城中村”改造既是實現(xiàn)城市現(xiàn)代化的需要，也是提高居民生活質(zhì)量、切實解決“城中村”居民根本出路的必然要求。目前要解決這個問題，在具體操作層面上還存在很多困難。歸納起來，主要有以下幾個方面的障礙：
1、“城中村”改造所需的資金投入總量十分巨大。“城中村”改造的經(jīng)濟(jì)成本巨大，主要包括以下費用：集體土地變成國有土地的征用費，改造或重建農(nóng)民住宅的成本費用，農(nóng)民自住房屋變更為居民商品房的變更費用，集體經(jīng)濟(jì)組織改為法人公司的變更、資產(chǎn)評估費用以及改造后原公共設(shè)施的建設(shè)管理費用等?？梢哉f，“城中村”改造的資金投入涉及到征地、拆遷、安置、建設(shè)等各個環(huán)節(jié)。
2、“城中村”的拆遷安置政策銜接不夠。由于“城中村”的土地性質(zhì)、居民身份的多樣性和復(fù)雜性，甚至在同一個村補償標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，造成村民之間的互相攀比，從而增加拆遷難度。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因是“城中村”拆遷政策之間的銜接不夠，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是土地性質(zhì)的不同導(dǎo)致居民拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)不一。 二是一般性的城市改造拆遷和重大基礎(chǔ)設(shè)施項目征地拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)不一致。
3、“城中村”改造缺乏相關(guān)的配套政策支持?！俺侵写濉钡母脑焓巧婕巴恋乩弥贫取⒇斦w制、投資體制、城市管理體制、行政管理體制等復(fù)雜問題。目前國家的法律法規(guī)并沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，因而在工作上也沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。從我縣的情況看，部分“城中村”的集體土地、集體資產(chǎn)還占很大比重，由于村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)歸全體村民所有，涉及村民的切身利益，資產(chǎn)處置問題十分敏感?！俺侵写濉痹谕恋卣饔弥盎旧蠜]有對集體資產(chǎn)進(jìn)行必要的處置，甚至一些區(qū)、街道在征地過程中平調(diào)、挪用集體資產(chǎn)，不僅導(dǎo)致了集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、管理混亂，還直接損害了農(nóng)民的權(quán)益。
4、“城中村”居民的就業(yè)、參保問題難以解決。目前“城中村”居民就業(yè)的相關(guān)政策并不十分明確，而且這些居民的文化素質(zhì)普遍不高，且缺乏從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗和必要的勞動技能，在激烈的勞動力市場競爭中明顯處于劣勢，就業(yè)率很低。因此在這種情況下，完善的社會保障體系就成為“城中村”居民最后的“保護(hù)傘”。據(jù)調(diào)查，目前“城中村”實行的是農(nóng)村社會保險體制，即便如此，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的居民也只有20%的人愿意持續(xù)繳費。更為重要的是，農(nóng)保體制如何逐步過渡到城保體制，將是制約“城中村”改造的一大難題。
三、城中村拆遷改造的解決對策
(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)?！俺侵写濉币呀?jīng)成為制約城市功能拓展、城鄉(xiāng)融合和居民生活質(zhì)量改善的障礙，對環(huán)境和社會治安管理也帶來了巨大的壓力。推進(jìn)“城中村” 改造是一項十分艱巨的工作，涉及各級政府之間、部門之間職權(quán)利的協(xié)調(diào)和住戶巨大經(jīng)濟(jì)利益的平衡，政策性強，操作性強，工作量大，情況復(fù)雜，需要各級黨委政府切實擺上重要位置，精心組織，扎實推進(jìn)。首要的是要形成各級各部門職責(zé)分工明確、協(xié)同配合的城中村改造推進(jìn)機制?？梢越梃b大城市的做法，建立縣、鎮(zhèn)兩級城中村改造領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，計劃、財政、國土、規(guī)劃、建設(shè)、城管、房管、農(nóng)經(jīng)、勞動、民政、公安等部門參與，抽調(diào)各單位相關(guān)業(yè)務(wù)人員，成立城中村改造辦公室，加強“城中村”改造規(guī)劃、拆遷安置、用地安排、征用補償、待遇轉(zhuǎn)換、管理轉(zhuǎn)型等工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時，要明確各級分工，督促檢查各項工作。有關(guān)部門各司其職，為城中村改造工作提供指導(dǎo)、幫助和服務(wù)，確保城中村改造工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。
(二)強化規(guī)劃引導(dǎo)。為解決歷史遺留問題，杜絕新城中村的產(chǎn)生，要抓緊制訂城中村改造專項規(guī)劃。按照“消化存量、控制增量，整體規(guī)劃、分步實施”的要求，制訂城中村改造進(jìn)度計劃。對無土地的城中村，可以分批下達(dá)改造任務(wù)；對市政設(shè)施項目、重大開發(fā)項目需征用拆遷且已列入改造規(guī)劃的村莊，必須同步實行整體拆遷安置；對征占用地導(dǎo)致人均土地不足0.2畝的村莊必須同步啟動整體拆遷安置。同時，要逐村做好開發(fā)改造詳細(xì)規(guī)劃。盡快推行農(nóng)村房屋合法產(chǎn)權(quán)登記，及時做好城市規(guī)劃區(qū)、功能開發(fā)區(qū)農(nóng)村住戶、房屋、用地等調(diào)查登記工作，為拆遷安置規(guī)劃和拆遷補償提供基礎(chǔ)資料。與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相銜接，按照就地、就近安置的原則，制定完善農(nóng)村拆遷安置用地規(guī)劃。安置地規(guī)劃一經(jīng)確定，未經(jīng)法定程序不得更改占用安置地塊。
(三)創(chuàng)新改造模式。城中村改造面大量廣，單靠政府難以完成，需要動員社會力量共同實施，積極探索“政府引導(dǎo)，市場運作”的路子。應(yīng)根據(jù)城中村的不同類型，選擇適宜的改造模式。對各級政府重大項目開發(fā)涉及城中村，以同級政府土地儲備中心代表政府作為實施主體，在與村及住戶簽定安置協(xié)議后，委托城建部門、房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或建筑企業(yè)代建安置房，委托拆遷單位實施拆遷。對單一的城中村改造項目，可以在限定建設(shè)地塊面積、限定規(guī)劃要求、執(zhí)行政府拆遷安置政策的前提下，優(yōu)先由本村集體經(jīng)濟(jì)組織實施拆遷改造，允許安置剩余房屋推向市場，以房產(chǎn)出讓收入平衡安置成本，平衡有余作為村集體收入，難以自求平衡的，應(yīng)給予相應(yīng)補助。村級開發(fā)模式可以發(fā)揮村級組織對村內(nèi)情況熟悉、有民主決策機制的優(yōu)勢，促進(jìn)拆遷安置矛盾內(nèi)部消化。對村級沒有力量或不愿組織實施的，可以在完成拆遷工作后委托企業(yè)代建或招標(biāo)建設(shè)，也可以實行安置項目與一般房產(chǎn)開發(fā)項目“打包”招標(biāo)建設(shè)。對資金平衡缺口較大，企業(yè)與村級經(jīng)濟(jì)組織都不愿開發(fā)的安置項目，應(yīng)由土地儲備中心負(fù)責(zé)組織實施。
(四)完善政策措施。一是籌資政策。建立城中村改造資金專門帳戶，籌集啟動資金，實行封閉運行，保障拆遷安置前期投入需要，待無地城中村改造完畢、資金運轉(zhuǎn)有余后，可適當(dāng)用于城建配套項目建設(shè)。二是安置用地優(yōu)先政策。合理劃分城中村，在與城市功能協(xié)調(diào)的前提下，優(yōu)先安排安置用地，在片區(qū)內(nèi)就地就近選地、集中連片安置。企業(yè)用房拆遷，在堅持貨幣安置的前提下，對確需換地安置的，由政府統(tǒng)一組織進(jìn)行跨區(qū)安置。三是稅費優(yōu)惠政策。城中村改造項目適用重點項目辦理程序，地方稅費減半收取；無地城中村改造項目視同“實事工程”，免除大市政配套，實行“一村一策”。四是完善拆遷補償政策。充分體現(xiàn)農(nóng)村宅基地公平分配原則，對因規(guī)劃控制、人戶增加、無力建房等原因造成房屋面積沒有達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，在補償安置中以戶或人為核定依據(jù)予以補足。實施廉租房制度，解決城中村拆遷中城鎮(zhèn)居民困難戶的居住安置問題。五是集體資產(chǎn)補償政策。對集體道路、河道、廣場等公益性集體土地，村莊容積率低于安置小區(qū)的節(jié)余土地，已經(jīng)融入城市的村集體道路、邊角地等零星土地應(yīng)及時予以征用補償，合理安排村級發(fā)展留用地，妥善處理集體企業(yè)用地轉(zhuǎn)為國有土地問題，維護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)利益。
(五)推進(jìn)配套改革?！俺侵写濉备脑觳荒軉雾椡贿M(jìn)，應(yīng)當(dāng)采取配套措施，加快農(nóng)村體制向城市體制的整體轉(zhuǎn)換，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)村居民向現(xiàn)代城市居民演變。一是要深化集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革。二是要加快推進(jìn)撤村改社區(qū)工作。三是要推進(jìn)原村民與城市居民的保障一體化。
(六)改進(jìn)工作方法。“城中村”改造涉及許多環(huán)節(jié)，關(guān)系改造對象的直接經(jīng)濟(jì)利益，只有深入細(xì)致地做好群眾的思想工作，合理進(jìn)行時序安排，才能平穩(wěn)有序推進(jìn)。一般“城中村”改造項目應(yīng)該在絕大多數(shù)住戶要求的前提下進(jìn)入啟動程序，按照“先安置后拆遷，先拆遷后出讓”的原則，規(guī)范改造拆遷程序。對列入改造規(guī)劃的城中村，提前做好資料調(diào)查、入戶測量和房產(chǎn)確權(quán)等基礎(chǔ)工作，并建立檔案。對即將改造的城中村，必須將總體安置方案和分戶安置方案公告，廣泛聽取群眾意見，合理調(diào)整完善，一經(jīng)確定，不得隨意更改。原地安置的要先建安置房再出讓土地；就近安置的，要先安置后拆遷，再出讓。這種先建房后拆遷的程序安排，有利于消除住戶疑慮，盡管在土地、資金周轉(zhuǎn)上有一定要求，但是可以節(jié)約拆遷安置過渡成本，加快安置進(jìn)度。為保障拆遷安置總體進(jìn)度，安置房建設(shè)完成后住戶不愿搬遷的，可以先用于其他“城中村”的安置。要發(fā)揮街道、村等基層組織的作用，做好宣傳發(fā)動、政策解釋、幫困解難工作。
