第1篇 城建科學(xué)發(fā)展觀調(diào)研報告
城建科學(xué)發(fā)展觀調(diào)研報告
加快舊區(qū)改造 推進新城建設(shè)
區(qū)政協(xié)
近年來，__城市化建設(shè)取得了巨大成就，特別是城區(qū)新建區(qū)和以路網(wǎng)工程為龍頭的水、電、氣、熱、路、訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進展迅速，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。按照市第九次黨代會張高麗書記提出的“穩(wěn)步開展‘城中村’改造”和區(qū)委三屆二次全體(擴大)會議提出的“集中建設(shè)__新城”的目標要求，新城建設(shè)面臨著舊區(qū)改造這一不可回避的重大課題。對此，我就城區(qū)舊區(qū)現(xiàn)狀進行了初步調(diào)查了解，并針對實際情況和存在問題進行了認真的研究分析，同時，結(jié)合外地的一些經(jīng)驗做法，就如何推進舊區(qū)改造提出幾點建議，僅供領(lǐng)導(dǎo)決策時參考。
一、舊區(qū)改造對于加快新城建設(shè)具有十分重要的意義
1、舊區(qū)改造是新城建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。當前，我國正進入城市化快速增長期，如何推進舊區(qū)改造和現(xiàn)代化建設(shè),不僅是當今城市化發(fā)展面臨的重大課題,也是引起廣泛關(guān)注的社會問題，更是涉及群眾切身利益的敏感問題。目前，國內(nèi)許多城市為改善城市面貌，完善城市功能，提升城市形象，積極探索各種有效途徑，以驚人的速度推進舊區(qū)改造，使一些原本破爛不堪的舊城區(qū)重新煥發(fā)出了勃勃生機。__新城建設(shè)也面臨著相同的問題，新建區(qū)發(fā)展得越快、功能設(shè)施越齊全、城市形象越現(xiàn)代，那么舊區(qū)改造就越迫切。否則，整個新城建設(shè)就失去了科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展的基礎(chǔ)，城市化發(fā)展就顯得越來越不協(xié)調(diào)、不平衡、不和諧。
2、舊區(qū)改造是改善城市人居環(huán)境的迫切需要。從__城區(qū)新建區(qū)情況看，基礎(chǔ)和公共配套設(shè)施比較完善，居民的生活居住環(huán)境也比較舒適優(yōu)美。然而城區(qū)中的舊區(qū)(特別是城中村)，絕大部分是平房，人均居住面積小，占用土地面積大，基礎(chǔ)配套設(shè)施差，公共服務(wù)設(shè)施少，人口稠密，臟、亂、差和社會治安復(fù)雜等頑癥，在現(xiàn)有條件下無法從根本上解決。只有對舊區(qū)(城中村)進行綜合改造，才能從根本上改善群眾的居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量和生活品位。否則將直接影響__新城建設(shè)的整體進程。
3、舊區(qū)改造是提高新城整體競爭力的必然選擇。城市競爭力主要取決于這個城市對資源要素流動過程中（人力、資金、物質(zhì)、信息等）的吸引能力?？v觀競爭優(yōu)勢明顯的城市，在大力推進城市建設(shè)，努力提高城市管理水平，提高信息化程度過程中，無不在加快新區(qū)建設(shè)的同時，對舊區(qū)進行了卓有成效的改造，拓展了城市發(fā)展空間，提高了城市整體競爭力。__要實施以城市化為主導(dǎo)率先發(fā)戰(zhàn)略，建設(shè)京津之間最具實力和競爭力地區(qū)，就必須充分挖掘舊區(qū)的資源要素并將其發(fā)揮極致，從而使新區(qū)與舊區(qū)相互支撐，渾然一體。因此，只有大力推進舊區(qū)改造，才能有效提高城市的整體競爭力。
4、舊區(qū)改造已經(jīng)成為新城建設(shè)面臨的重大課題。在國家日益強化的土地宏觀調(diào)控政策下，利用規(guī)劃調(diào)整，外延式擴大城市建設(shè)區(qū)域的難度越來越大；而城市舊區(qū)(城中村)為城市建設(shè)提供了內(nèi)涵式發(fā)展空間。因此，大力推進舊區(qū)改造步伐，不僅可以改善城市整體形象，解決現(xiàn)存問題，加快新城建設(shè)速度，而且也是新形勢下加快__新城建設(shè)別無選擇的途徑。雖然舊區(qū)改造情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨、難度巨大，但有效破解舊區(qū)改造難題，對加快__新城建設(shè)將起到巨大的支撐作用。
二、__舊城區(qū)現(xiàn)狀分析
1、總體情況：__舊城區(qū)主要包括楊村街道的17個村街(一街、二街、三街、四街、五街、六街、七街、八街、九街、十街、上朱莊、北鄭莊、小東莊、樓前、上下園、大王莊、小王莊)和規(guī)劃住宅區(qū)內(nèi)的平房區(qū)(大橋東道、教育局后、中醫(yī)院西)。17個村街的村莊占地5349畝，屬集體建設(shè)用地；規(guī)劃住宅區(qū)內(nèi)平房區(qū)277畝，屬國有建設(shè)用地。舊區(qū)占地共計8.4平方公里，涉及農(nóng)業(yè)人口22274人。
2、現(xiàn)狀分析：__城區(qū)中的17個村街及公產(chǎn)平房(舊區(qū))大部分分布在老城區(qū)，在城市化發(fā)展進程中，已經(jīng)成為城市的一部分。大部分舊區(qū)居民渴望改善現(xiàn)有居住條件和環(huán)境，變?yōu)檎嬲饬x上的市民。但由于土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制仍然保留著農(nóng)村模式，形成的“城中村”是城市中的一塊“夾縫地”，使現(xiàn)有的村街滯后于時代發(fā)展的步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外。
主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)民、市民和流動人口混居，治安環(huán)境差；二是房屋密度高，違法、違章建筑集中；三是基礎(chǔ)設(shè)施不完善，各種管線雜亂無章，排水、排污不暢，街巷狹窄，衛(wèi)生環(huán)境差；四是土地利用存在諸多問題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒買情況較多，難于管理。這些問題不僅影響城市形象，也阻礙城市化進程，制約著城市的發(fā)展，已經(jīng)成為困擾城市發(fā)展的“痼疾”。應(yīng)該看到，城市舊區(qū)的存在固然是城市發(fā)展的一塊短板，但從另一個角度分析，它正是城市發(fā)展的寶貴資源，是整個城市發(fā)展的優(yōu)勢條件和潛力所在。只要我們找準切入點，大力實施舊區(qū)改造，那么__新城建設(shè)將會有更廣闊的發(fā)展空間。
三、舊 區(qū)改造的幾點建議
舊區(qū)改造是一項情況復(fù)雜、涉及面廣、耗資巨大、群眾工作任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，必須堅持“政府主導(dǎo)、群眾自愿、量力而行、市場運作”的原則，本著“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、先易后難、綜合改造”的思路進行，重點把握好以下幾個關(guān)鍵點：
1、必須有完善的舊區(qū)改造規(guī)劃和系統(tǒng)的實施計劃。要結(jié)合__新城建設(shè)階段性目標，提前編制科學(xué)的舊區(qū)改造規(guī)劃，并根據(jù)舊區(qū)的實際情況和難易程度制訂具體的實施計劃。明確舊區(qū)改造的先后順序、實施步驟和方法，使舊區(qū)改造更好地按照新城建設(shè)規(guī)劃和功能布局要求扎實推進。
2、必須建立強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和明確的政策體系。區(qū)政府應(yīng)成立舊區(qū)改造的專門機構(gòu)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，深入研究舊區(qū)改造的規(guī)劃、實施方案及不同改造模式的相關(guān)政策、辦法等，確定舊區(qū)改造的大政方針，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各相關(guān)部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)配合，各村街黨政組織充分履行職責，發(fā)揮作用，形成強大合力，共同推進舊區(qū)改造工程。
3、必須選擇切合實際的改造模式。舊區(qū)改造涉及面廣，情況復(fù)雜各異，很難找到一種適合所有舊區(qū)改造需求的模式。因此，要根據(jù)舊區(qū)房屋性質(zhì)、人員身份、土地性質(zhì)、經(jīng)濟組織狀況等情況，提出不同的改造模式，供群眾選擇。針對舊區(qū)現(xiàn)狀情況及在城區(qū)規(guī)劃中的功能定位，本著先易后難、循序漸進的原則，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，最終選擇適宜的改造模式。
4、必須確定適宜的改造主體。在確定改造模式的基礎(chǔ)上，選擇適宜的改造主體。一般來說，政府、企業(yè)、業(yè)主都可以作為改造主體。具體到特定區(qū)塊，可根據(jù)改造模式，選擇不同的改造主體。涉及公共和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目，由政府作為主體比較合適；涉及純粹的經(jīng)營性項目，由開發(fā)商作為主體比較合適；涉及還遷改造項目，如果業(yè)主具有足夠的開發(fā)實力和資質(zhì)，由業(yè)主作為主體組織改造也是理想選擇。當然，多數(shù)改造項目并非涉及單一內(nèi)容，誰作為改造主體應(yīng)根據(jù)改造項目的主要內(nèi)容和實際情況由政府確定。
5、必須堅持政府主導(dǎo)。對已經(jīng)確定改造的舊區(qū)，政府不宜直接介入，否則除了巨大的建設(shè)投入之外，還將承受巨大的補償壓力，并容易引起業(yè)主的抵觸。政府可通過規(guī)劃、相關(guān)政策，吸引、鼓勵社會力量參與舊區(qū)改造。政府應(yīng)重點把握五個環(huán)節(jié)：一是審批改造方案；二是審批建設(shè)規(guī)劃；三是審核拆遷補償安置辦法；四是根據(jù)群眾同意率，批準改造工程啟動；五是批準土地征用及出讓。在實施建設(shè)階段，要通過市場化運作，由改造主體負責征求意見、房屋評估、簽訂拆遷補償安置協(xié)議和購房合同、組織拆遷、開發(fā)建設(shè)和還遷安置等實際工作。
針對舊區(qū)改造模式的選擇問題，應(yīng)根據(jù)城區(qū)總體建設(shè)規(guī)劃要求和各個舊區(qū)實際，在百分之百征求群眾意見的基礎(chǔ)上，可選擇以下三種模式：
1、撤村建居。主要適用于城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的周邊村和城中村。撤村建居模式已有成功經(jīng)驗，可按東蒲洼撤村建居模式由政府統(tǒng)一運作實施。此種模式是政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一拆遷安置。
2、捆綁開發(fā)。主要適用于非農(nóng)業(yè)和農(nóng)非混居的國有土地區(qū)塊。在符合城區(qū)總體規(guī)劃的前提下，本著“群眾得實惠，開發(fā)商得利益，政府得形象”思路，將改造區(qū)塊整體出讓給開發(fā)商進行綜合開發(fā)建設(shè)，由開發(fā)商負責被拆遷戶的安置。這種模式是由開發(fā)商按照政府的規(guī)劃和相關(guān)政策，負責拆遷、建設(shè)和安置，政府不直接參與建設(shè)，不用資金投入，只承擔監(jiān)督職能，以此改善群眾的居住環(huán)境，提升城市的形象。
3、自建公助。適用于城中村的集體所有土地區(qū)塊。本著“土地統(tǒng)征、資金自籌、政府支持、自主建設(shè)”的原則進行。舊區(qū)土地政府一次性征用，減免相關(guān)收費，收益用于補助被拆遷戶。以村街作為建設(shè)主體，在舊區(qū)內(nèi)或另處劃撥還遷建設(shè)用地，自行或委托開發(fā)商組織舊房拆遷、建設(shè)和安置。這種模式是以村街為工作主體，減輕了政府的建設(shè)資金壓力和拆遷阻力，有利于調(diào)動被拆遷人積極性，和諧推進舊區(qū)改造。
四、舊區(qū)改造中應(yīng)處理好幾個關(guān)系
1、處理好遠期規(guī)劃與近期建設(shè)的關(guān)系。舊城改造是改善人居環(huán)境、實現(xiàn)土地利用集約化的重要途徑，是激發(fā)城市生機與活力的重要手段?？茖W(xué)合理的城市規(guī)劃，是確定城市發(fā)展方向和發(fā)展目標，高效利用城市各種資源，促進城市合理布局和有序建設(shè)的戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性工作。作為城市建設(shè)的重要組成部分，舊區(qū)改造也一定要重視規(guī)劃。要與城市化水平相適應(yīng)，從宏觀和微觀兩個方面對舊區(qū)改造進行規(guī)劃控制，同時要與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃相銜接，避免因規(guī)劃控制不力而造成近期實施的舊區(qū)改造出現(xiàn)混亂，誘發(fā)新的矛盾。充分兼顧經(jīng)濟功能和其他社會服務(wù)功能的協(xié)調(diào)，避免低水平重復(fù)建設(shè)。
2、處理好重點突破與分步實施的關(guān)系。城區(qū)內(nèi)各舊區(qū)現(xiàn)狀規(guī)模、管理體制、經(jīng)濟條件、人員身份都有很大差別。因此舊區(qū)改造，不能不顧主客觀條件，以一個模式整體推進，而只能是抓住重點，分步實施。先選擇那些條件成熟、矛盾較少、規(guī)劃較好的舊區(qū)，借助人民群眾、各單位、各部門及社會力量實施改造，實現(xiàn)既可快見成效、又能起到示范和帶動的效果。然后，再根據(jù)實際情況逐步推進，從而達到集腋成裘、由小變大、片片相聯(lián)的舊區(qū)改造整體目標。
3、處理好舊區(qū)改造與社會穩(wěn)定的關(guān)系。舊區(qū)改造不可避免地要涉及城市的發(fā)展方向和居民的切身利益。要把和諧理念貫穿于舊區(qū)改造始終。在舊區(qū)改造過程中，要克服盲目性和片面性，要充分考慮群眾的利益，避免簡單粗暴的做法，遵照城市內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，探求城市舊區(qū)的更新與發(fā)展。拆遷補償安置是舊區(qū)改造中最為突出的問題，要從構(gòu)建和諧社會的高度，重視群眾利益的保護。不論是產(chǎn)權(quán)置換還是貨幣補償，不論是就地還遷還是異地安置，都應(yīng)當尊重群眾意愿，考慮群眾的利益，確實通過舊區(qū)改造，使群眾實現(xiàn)“安居、樂業(yè)、有保障”，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的新社區(qū)。
4、正確處理舊區(qū)改造與利益相關(guān)方的關(guān)系。一是政府與改造主體的關(guān)系。政府在確保達到城市發(fā)展要求的前提下，要兼顧改造主體的利益，確定適當?shù)拈_發(fā)強度，讓開發(fā)商有利可圖，促進改造項目順利進行。二是政府與業(yè)主的關(guān)系。該關(guān)系主要涉及房地產(chǎn)權(quán)確認、拆遷補償安置及保護小業(yè)主利益等問題。通過完善改造政策、措施，以政策法律手段保證業(yè)主的合法權(quán)益，和諧推進舊區(qū)改造。三是改造主體與業(yè)主的關(guān)系。該關(guān)系主要涉及對群眾的拆遷補償安置問題，政府要重點把握改造主體以何種方式、標準對業(yè)主進行補償安置。既要考慮業(yè)主的眼前利益，也要考慮他們的長遠生計，在還遷安置中想方設(shè)法滿足業(yè)主要求。同時，又要考慮改造主體的承受能力，從而使舊區(qū)改造能夠推進。
總之，舊區(qū)改造并非一朝一夕可實現(xiàn)、一蹴而就可完成的宏大工程；上述幾點不成熟的建議也并非是解決其復(fù)雜問題的靈丹妙藥。要扎實推進舊區(qū)改造并取得成功，必須需要全區(qū)上上下下的共同努力，必須集全區(qū)人民的共同智慧，必須學(xué)習借鑒先進地區(qū)的成功經(jīng)驗，必須緊密結(jié)合__的實際情況，通過艱苦細致的工作，鍥而不舍，常抓不懈，一個充滿生機與活力的__新城必將在不久的將來展現(xiàn)在世人面前。
